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□史评话说明清巡按明代监察颇重动态机制,立



原标题:□史评话说明清巡按明代监察颇重动态机制,立国之初便设计了御史巡视地方之制,名曰巡按御史。即在地方设按察使、副使、佥事等职分巡州县,严防官员贪墨。洪武十年始遣御史巡按州县,所遣巡按从都察院所属的十三道监察御史中选派,钦定正七品,最初为临时派遣。永乐元年,御史分巡天下成为定制。永乐十年后,每年遣人巡行群邑,地方年度巡视制度确立。

巡按代天子巡狩,行政、司法、民政、文教等无所不及,被赋予了“大事奏裁,小事立断”之权。所到之处如帝亲临,首要职责便是审录罪囚,将民告官的直诉案件转交所告官员上级处理,若所告为按察司则亲自审问。考评地方官员施政的“不作为”“慢作为”“乱作为”主要通过审核文书发现端倪。除了刑名文书事务之外,巡按还巡察礼制钱粮和文教事务,包括亲临各处祭祀坛场点其祭器、墙宇有无完缺;矜恤孤老,审问衣粮有无支给,巡视仓库,查算钱粮有无亏欠;勉励学校,考课生员有无成效。总之,巡按御史和布按二司巡察府州县官,构成了临时和固定并行的动态巡视机制。

弘治年间,巡按获得了对布按二司官的考察、举荐和弹劾权。景泰四年巡抚挂都察院衔,然到嘉靖年间,抚按可互为奏讦。嘉靖之后,巡按与巡抚并称“抚按”,凌驾于三司之上,类似总督。“凡有大兴革及诸政务,会都、按议,经画定而请于抚、按若总督。”巡按俨然成了地方新增的一级行政机构,实因弘治之后的巡按御史多为进士出身,地位较之前有明显提高。巡按本在结束巡视后有考核程序,但到了明中期常流于形式,致使其越发骄纵。

明代一直沿用巡按制度,除了谨遵祖制外,还因其有奇效。弘治年间吏部尚书王恕感叹:“天下贪官污吏、强军豪民所忌惮者,惟御史耳。”巡按若是廉吏更是整治地方的一把利剑。例如嘉靖的包节巡按云南,“镇守世臣悚然为君降礼,而贪墨之吏望风解印绶以去”。地方官都不敢招惹的地方藩王和出使地方的太监,巡按也敢纠劾压制。正因为巡按有皇命在身,且后期权势极大,与巡抚互相牵制,可防地方专权;尤其巡按掌控部分军权后,更可提防地方叛逆。

若遇地方突发事件,地方往往来不及向上请示,巡按便可利用便宜之权,直接发号施令应对紧急事态。尤其是在偏远之地,当发生贼盗或叛乱,巡按即可迅速镇压;偶遇灾害,巡按亦可直接赈济。万历年间钟化民巡按山东,“岁旱,请蠲振,先发后闻”。巡按享有的应急处置权在一定程度上提升了地方危机治理的能力。

巡按虽似为一级行政机构,但无需对地方负责,如不能用心为君分忧,只能空耗国帑,一旦留下地方亏空便只能由所巡各州县均摊。天启初年,巡按淮扬的崔呈秀到处透支,至一万四千两,各县赔补,不胜其苦。巡按权大事繁,亲自巡察只能是理想,他们尚需自行雇用吏员代行其职,其成本只能通过贪贿来找补。各巡按皆效此法捞取地方银两:“强盗,地方大害也,每名得贿三千金辄放;访犯,地方大恶也,每名得贿千金辄放。不肖有司应劾者,多以贿免,不应荐者,多以贿荐。”万历年间巡按苏酂“按滇,贪肆,赃盈巨万”。代巡按巡察地方的吏员更是借机寻租,地方官员既要讨好巡按,又要行贿委任吏卒,便会加大搜刮民脂民膏,百姓苦矣。据称“巡按盘查、访缉、馈遗、谢荐,多者至二三万金,合天下计之,国家遣一番巡方,天下加派有百余万”。

年度巡视让地方官员疲于应付奉承。为博得好感,地方官员“皆以作揖为名,日候于御史之门,而无暇各行其政”。同时为避免出错,地方官员无不请示禀报,就连布按二司也“不得专行其职,而事皆察命于巡按矣”。再加上地方官员还要应付其他监察考核,只能是“东参西谒,朝送夕迎,碌碌奔走,迄无宁日。而各府推官不复理本府之刑,专于答应巡按矣”。大权在握让巡按自觉无所不能,他们甚至会干预军事决策,往往贻误战机。

巡按御史解决了因距离和通讯造成的上传下达低效的难题,快速应对地方紧急事态,然而却妨碍了地方日常事务的处理。问题的根源在于监察权和行政权的不分,巡按之权无所不包,令地方官员唯唯诺诺,严重影响了地方行政效能。正所谓“疑人不用,用人不疑”,既然委派地方父母官治理一方,就需要给予充分信任和支持。适当的随机巡视可发挥激励官员的奇效,然混淆监察与行政甚至军政,频繁巡视就会束缚官员手脚,难以发挥主观能动。巡按还会过度榨取地方,地方治理每况愈下。只有回到“以卑督尊”“职责有分”的巡视原则才是正道。

即便巡按有如此之多的问题,清顺治初期依然继承了此制。当时巡按先于督抚而设,随着清军征服疆域的扩展由北向南陆续派遣,颇有安抚地方之意。顺治七年四方平定后,因财政困难暂停巡按。顺治八年又恢复,将任期延长,一年改为一年零六个月。因清初御史均为汉人,地方官又多为满蒙,以汉督满引发满族亲贵不满,顺治十年被再次叫停。顺治十一年,因州县官员贪腐严重,在丝毫没有改进的前提下强制重启巡按,维持到顺治十八年彻底罢废。

回眸那样一个时代,令人唏嘘不已。在尚未改革明代巡按之弊的前提下,顺治出于应急之需轻易启动又随意暂停,既损害了制度本身的权威性,又增添了新的诸如损害满人权贵利益等弊端,可谓旧伤未愈,新伤又至。

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